国家测绘地理信息局副局长王春峰：推进地理国情监测常态化业务化发展需要高度重视应用机制建设调研报告

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本文作者为国家测绘地理信息局党组副书记、副局长 王春峰。

贯彻落实《关于开展第一次全国地理国情普查的通知》（国发[2013]9号）要求以及李克强总理、张高丽副总理重要讲话精神，推进地理国情监测常态化、业务化发展是按照测绘地理信息“十三五”规划要求，形成测绘地理信息“5+1”服务格局，推动测绘地理信息供给侧改革的重要工作。不断拓展深化地理国情监测应用，建立起稳定的应用平台和顺畅的应用机制是地理国情监测常态化、业务化发展的关键和前提。为此并根据局机关2016年调研计划安排，由局相关司室和单位有关人员组成调研组，历时1年，对各地“十三五”地理国情监测常态化、业务化发展思路进行了调研，对有关问题组织专家进行了深入研究。有关情况如下： 

一

工作情况

2014年，在地理国情普查工作行将结束之际，为探索地理国情监测应用的技术、方法和机制，为地理国情普查成果大规模应用做些准备，我局组织开展“地理国情普查服务于自然生态空间监测的研究与示范”课题研究。该项工作于2016年8月结题后，我局又组织有关单位对该课题形成的成果进行了系统梳理，在此基础上重点开展了三项工作：

第一，深化在课题研究中形成的与国家发展改革委的合作关系，相继与浙江、福建、湖北、广西、贵州等省（区）签署相关协议，推进地理国情普查成果在空间性规划“多规合一”和市县经济社会发展规划编制试点工作中的应用。2016年11月，联合国家发展改革委赴浙江开化、福建永春等地了解相关工作进展情况。

第二，结合测绘地理信息“十三五”规划工作，对22个省级测绘地理信息部门“十三五”地理国情监测发展思路进行了梳理，找出了存在的突出问题。

第三，就地理国情监测应用机制建设等有关问题组织专家开展研究，形成相关研究报告。分别于2016年6月、9月召开专家研讨会，听取了浙江、山东、北京、上海、福建、甘肃、青海等省级测绘地理信息部门，以及部分局属事业单位和企业的意见和建议。

二

主要认识

1

   省级测绘地理信息部门的主要思路

从各地测绘地理信息“十三五”规划来看，省级测绘地理信息部门推进地理国情监测常态化、业务化发展的主要思路有如下两点：

1、普遍重视地理国情监测与本地区经济社会发展战略的“融合”

主要包括：第一，重点服务于“战略”。其中，服务领域主要有：为本地区贯彻落实国家重大经济社会发展战略提供服务；为制定和实施符合本地区发展条件的经济社会发展战略服务；为本地区政府及其有关部门的管理决策工作提供服务。服务内容主要有：生态文明体制改革相关工作；资源环境及生态调查评价；自然资源环境审计及责任追究；城市、农业、生态等空间开发利用监测评价及管控等。附表1为对部分省（区、市）的情况汇总。据统计，有7个省级规划将服务“多规合一”作为地理国情监测的重点领域，有4个省级规划提出要加强“生态红线监测”。广西、海南、浙江、吉林、河北五省测绘地理信息部门与审计部门签署了合作开展自然资源资产审计协议。有10个省级规划提出要加强“国土空间变化监测”。

第二，以“融合”为服务方式。所谓“融合”，是一种服务方式，指服务方与被服务方在服务与被服务的过程中逐步融为一体，形成一荣俱荣、一损俱损的统一体。与“融合”服务相对应的方式是“保障”服务，其是指服务方仅仅提供一种保障给被服务方，两者保持相对独立，在发展过程中互不影响、互不干涉。在测绘地理信息领域，地理国情监测作为服务方容易在服务过程中与作为被服务方的经济社会各领域形成统一体，形成“融合式”的服务，其一般不具备产品服务的概念；而基础测绘通过标准化产品为经济社会各领域提供保障服务，“标准化产品”是保障方（基础测绘业务）和被保障方（经济社会各领域）发生联系的纽带。地理国情监测是兼有融合式和保障式特点的服务，而融合式服务将是主要的方式。

当前，市县“多规合一”和空间性规划的编制是地理国情监测的重要“融合”服务领域。据了解，浙江省开化市开展市县多规合一试点工作较早，也较为成功。在制作完成统一的空间规划底图之后，以主体功能区规划为基础，开展资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价两类基础性评价，在此基础上确定开发强度，划定生态保护红线、永久性基本农田红线和城镇开发边界，以及生态空间、农业空间和城镇空间等“三区三线”，制定综合空间管控原则，通过有机整合各类空间规划的核心内容，最终达到编制一本规划、绘制一张蓝图、建设一个平台、制定一套技术规程、创新一套体制机制的目标。这一过程中，地理国情监测服务完全“融入”各个工作环节，与空间规划工作本身构成不可分割的统一体。细究其作用，大体包括四个方面：一是为规划工作提供工作底图，以便在一张图上叠加融合各类、各专业、各行业规划的空间信息；二是为城镇发展、农业生产和生态保护三类空间划分提供分析评价服务；三是为准确确定各类空间边界开展专题测绘；四是建立统一的空间规划信息管理平台，支持信息共享和规划衔接协调。通过提供这些服务，促使测绘基准、基础地理信息和地理国情普查成果成为各类空间规划的空间定位依据，并进而形成统一的空间体系，为建立统一的空间规划体系和统一的空间规划编制机制提供了必备条件。

 2016年，国家局制定印发了《关于加快推进常态化地理国情监测工作的通知》（国测规发[2016]7号）。其中明确将地理国情监测分为基础性地理国情监测和专题性地理国情监测两种类型。据了解，大部分地区已经普遍接受这一分类，并据此部署本地区“十三五”工作。在被调查的22个省（区、市）中，有14个省级规划中明确了“基础性监测与专题性监测”，8个省级规划对此没有明确。另外，湖南省除明确提出基础性和专题性地理国情监测外，还提出第三类地理国情监测类型，即预警性地理国情监测。另外，各地还结合本地区的实际，因地制宜地开展体现本地区发展特色的区域性监测，如云南九大高原湖泊生态环境监测、青海湖湿地监测等。

2、地理国情监测机制建设引起高度重视

被调查的22个省（区、市）中，有8个省提出要建立部门间协作机制，有12个省提出建立成果审核发布机制。云南、河南、河北、江西4省提出要探索建立地理国情监测纳入年度投资计划管理的措施。特别是，云南省地理国情监测“十三五”规划作为全国第一个省级地理国情监测规划，已由云南省人民政府同意印发实施，每年财政投入约6000万。附表2为对部分省（区、市）的情况汇总。

2

   专家观点

在整理分析各省情况基础上，对有关专家的一些专题研究成果进行了梳理，获得如下认识。

1、应用是核心

专家们认为，地理国情监测常态化、业务化建设有两项工作重点，一是业务建设，重点要解决“干什么”的问题；二是业务保障制度建设，重点要解决制度保障问题。一般来讲，确定某一次地理国情监测内容或者任务是相对容易的，但是要使这“一次性”变为“多次性”，也就是要促使地理国情监测业务常态化，需要寻找并确立其支撑点。实践证明，这一支撑点就是要树立“应用是核心”的观念，并加紧建立常态化的应用机制。其中的关键点有二：一是要制度化地获取应用需求。所谓“制度化”是指要对地理国情监测需求分析做出制度性安排，以保证需求的连续和稳定。地理国情监测是一种应用型的测绘地理信息服务，应用需求是其生命。来自于不同部门、不同领域的应用又是随着时间的不同而动态改变的。但是，作为一种稳定的业务需求又必须是相对稳定的。如何将这种动态的、变化的需求进行规范化，满足业务建设“相对稳定”的需求就成为关系该项业务能否可持续的关键。因此，建立需求获得制度就显得十分重要。二是要搭建稳定的应用舞台。重点是要明确地理国情监测的应重点领域。早在2009年我局在开展测绘地理信息发展战略研究中提出地理国情监测设想之时，地理国情监测就被明确为战略提供服务。因此，我局对地理国情监测的业务定位应当是：

地理国情监测是测绘地信部门践行“服务大局、服务社会、服务民生”三服务宗旨中服务大局的业务，承担着为国家重大战略提供融合式服务的神圣职责。

从当前来看，参与资源环境及生态调查评价、承担国土空间开发利用管制技术支撑职责，为“一带一路”战略、京津冀区域协调发展战略、长江经济带战略等提供服务应当是地理国情监测常态化应用的主要平台。三是要持续保持服务的权威性。权威性一方面来自于质量，对地理国情监测服务的质量做出保证是永远正确的话题。除此而外，鉴于地理国情监测属于政府公共服务范畴，其“权威性”还来自于其程序的合法性——也就是应当尽可能通过履行相应的行政程序来维持地理国情监测的权威性。调查后认为，对于基础性地理国情监测而言，行政程序的合法性对于维持其权威性更显重要。

2、机制是关键

制度化地开展地理国情监测应用是推进地理国情监测常态化、业务化发展的关键环节。建立地理国情监测应用机制，是制度化推动地理国情监测应用的保障。专家认为，地理国情监测应用机制建设重点是需求获取机制，在稳定获取来自于经济社会发展各领域的应用需求的同时，形成地理国情监测业务与国情研究、资源生态环境监测评价、国土空间开发监测管理等业务的良好的互动关系。

为此，首先需要明确地理国情监测这一工作的性质。主要包括四个方面：

——地理国情是基本国情。应当更加深入地理解和挖掘国发[2013]9号文件、李克强总理、张高丽副总理对“地理国情是基本国情”这一重要论断的深刻内涵，并用以指导地理国情监测应用机制的设计和建设。例如，我们都知道，中学地理、历史等教科书中的所采用的各类指标应当是基本国情。根据这一论断，其指标取值应当出自对周期性地理国情监测成果的基本统计分析。当然，这也对地理国情监测成果的权威性提出了更加严格的要求。所谓“权威性”，前文已述及，主要是指技术上的可靠性和行政程序上的合法性。

——地理国情监测是测绘工作。它有很完整的工艺流程，有严格的标准和质量保证体系，有稳定的队伍支撑，且具备标准化、规范化、高精度的特征。

——地理国情监测是以需求为导向的业务工作。其任务直接来源于各政府部门，成果直接服务于政府部门，效果由各级政府部门进行评价。

——地理国情监测是国情研究工作。主要使用地理信息技术和地图语言，研究各类自然经济要素和开发活动的位置及其变化规律。需要注意的是，研究的对象有两类，第一个是经济社会要素，第二个是各类开发活动。

根据上述四条对地理国情监测性质的规定，建立如下五种应用机制，并以此制度化推动应用是可行的。

机制一：将基础性地理国情监测打造成维护我国基本国情权威性的重要工作。

当前，我局确定基础性地理国情监测主要任务是“维护更新地理国情普查成果数据”。这完全没有体现出基础性地理国情监测的应用价值，与提出地理国情监测这一命题的初衷相悖。应当在此基础上再往前走一步，具体如下：

——进一步理解和挖掘李克强总理、张高丽副总理以及国发[2013]9号文关于“地理国情是基本国情的重要组成部分”这一命题的深刻内涵，建立起“基础性地理国情监测”和“基本国情”之间的关系（以下用“基本地理国情”这一术语表述这一关系）。根据有关研究，基本地理国情至少应当包括两类：一是与我国国家核心利益和基本国策（涉及政治、经济、资源、生态、环境等方面）有关的数据和信息。二是与行政管理、新闻传播、对外交流、教育科研等对社会公众有影响的活动中与地理空间相关的基础信息数据。

——在深入研究的基础上，研究编制“基本地理国情指标目录”，并定期修订，将基本地理国情纳入目录进行管理。“基本地理国情指标目录”是确定基础性地理国情监测基本统计工作内容的主要依据。

——定期开展基础性地理国情监测，在更新地理国情普查数据库的同时，通过基本统计工作，获取并更新基本地理国情数据。

——将基本地理国情数据纳入我局重要地理信息数据发布机制进行统一管理，规范审核与发布程序，形成政府发布成果，并及时通过公报等形式对社会公布使用。

机制二：联合编制“地理国情监测需求计划（规划）”，并报政府批准。

这一机制重点关注如何制度化地获得专题性地理国情监测应用需求。主要针对经济社会发展部门对地理国情监测需求因时、因地变化快，不利于形成地理国情稳定业务这一问题。参考浙江省、云南省的做法，具体如下：

——由测绘地理信息部门牵头各有关部门建立地理国情需求计划（规划）编制机制，制度化开展地理国情需求计划（规划）的编制工作，确定一定时间内地理国情监测需求及任务。

——将地理国情监测需求计划（规划）报送本级政府批准后，作为测绘地信部门编制地理国情监测年度计划的重要依据。

有两点需要说明：一是所谓“一定时间”，为保证其可操作性，可以是1年、2年，但一般不超过5年；二是应当突出其实施刚性，列入计划（规划）的任务必须按时、按要求完成；三是应当明确测绘地理信息部门向有关部门反馈成果的途径和要求。

机制三：建立年度需求征集机制。

这一机制同样重点关注如何制度化地获得专题性地理国情监测应用需求。在已经确定一定时间内地理国情监测业务重点的前提下，鉴于不同地区的政府及其部门年度工作重点时有变化，因此，需要做好地理国情监测规划和地理国情监测年度计划之间的衔接关系，以更加有效地服务于政府及其有关部门的工作，从而彰显地理国情监测业务的价值。具体有如下几点：

——明确一定时期内地理国情监测业务重点。综合考虑一定时期内政府经济社会发展重点，通过一定形式明确地理国情监测业务重点。其中，所谓“一定时期”是指一定的经济社会发展周期，例如年度规划期；所谓“一定形式”，可以采用编制五年规划的形式，也可以采用其他形式；所谓“地理国情监测业务重点”，主要是指重点方向。按照中央和地方事权划分改革的方向，国家级地理国情监测主要围绕如下需求确定内容：（1）党中央、国务院确定的重大战略实施、重大工程建设、重要政策的论证和执行效果评估等事项；（2）《生态文明体制改革总体方案》中确定的大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂和部分国家公园等管理、国家主体功能区规划实施与评估、资源生态环境承载力监测预警等；（3）有关部门的年度重点工作；（4）基础性地理国情监测，主要包括地理国情普查数据库及基础地理信息数据库的更新工作。省级地理国情监测主要围绕如下需求确定内容：（1）本地区的重大战略、重大工程建设实施监测评估；（2）体现本地区发展特色的区域性监测；（3）省级有关部门的年度重点工作；（4）基础性地理国情监测，主要包括地理国情普查数据库及基础地理信息数据库的更新工作；（5）国家测绘地理信息局安排的相关监测工作。省级以下地理国情监测任务应当由省级测绘地理信息部门指导市县测绘地理信息部门研究确定。

——向相关部门征求年度地理国情监测需求项目建议。根据地理国情监测业务重点方案做出的原则性安排，结合年度预算约束，统筹地理国情普查数据和基础地理信息数据的更新需求，编制年度《地理国情监测需求项目指南》，明确需求项目申报原则、拟监测的重点领域、申报程序，明确测绘地理信部门、应用部门在责权利等方面的关系，并向有关部门印发，征集相关需求项目建议。

——将来自于各部门的需求项目纳入地理国情监测年度计划，履行项目设计、报批程序，按要求组织开展具体实施工作。

——按照承诺的时间、质量等方面的要求，向应用部门反馈成果。整合年度基础性地理国情监测项目成果、年度专题性地理国情监测应用项目的成果，形成我局地理国情监测年度工作成果报送国务院及有关部门。

机制四：按年度执行测绘地理信息部门与相关部门和地区签署的合作协议的制度。

合作协议是双方或多方对一定时期内合作的目标成果、主要任务、责任分工、工作机制等内容达成的共识，如近期国家测绘地理信息局、国家发展改革委和浙江、广西、贵州、海南、福建等省级人民政府签订的《省级空间性规划“多规合一”试点协议》等。按年度执行与有关部门和地区签署的协议是获取地理国情监测业务需求，推进地理国情监测常态化、业务化的重要途径。其具体工作包括按年度细化合作内容，确定监测任务，并根据部门和地区需求变化拓展合作领域等。

机制五：成果服务提供机制。

只有不断深化地理国情监测应用，广泛传播地理国情监测应用成效，让“好”成为全社会评价地理国情监测业务的共识，地理国情监测常态化、业务化发展才有基础，规划计划管理、财政投入等业务保障制度也才能真正建立起来。因此，设计有效的成果服务提供机制至关重要。我局已就地理国情监测服务工作明确了编制公报、专报、皮书等形式。这些服务形式需要我局在现有工作基础上更加重视地理信息数据的分析研究工作。应当围绕国家重点战略，成立专门的队伍，强化我局应用分析能力建设，不断提高地理国情监测“公报”“专报”“皮书”等在业界的影响力，形成品牌，助力地理国情监测常态化、业务化发展。 

三

下一步工作建议

地理国情监测常态化、业务化发展需要各级测绘地理信息部门去推动。从调研来看，各地的主要思路离业务化、常态化的要求还有相当的距离。主要问题有：地理国情监测业务范围不够明确，与基础测绘以及有关部门资源环境监测评估工作的业务边界不够清晰。在由国家发改委、国家测绘地理信息局联合印发的《测绘地理信息事业“十三五”规划》已经明确新时期测绘地理信息“5+1”服务格局的情况下，一些地区仍然将地理国情监测与基础测绘混为一谈（占已印发规划总数的83%）。工作模式有沿袭基础测绘的倾向和趋势，融入经济社会发展大局，拓展应用，践行“按需测绘”的愿望不足、办法不多、能力不强。下一步，我局应当进一步强化对各地地理国情监测的指导，强化应用机制建设，为常态化、业务化发展提供动力。

（一）召开全国地理国情监测应用相关会议。研究地理国情监测业务性质，重申其在新时期测绘地理信息服务格局中的定位，研讨有关应用机制建设、管理制度完善等重大问题，进一步统一思想，形成共识。

（二）持续开展相关研究工作。《测绘法》修订完成后，在现有专家研究成果基础上，进一步深入研究地理国情监测体制问题，出台统一性、可操作性的顶层设计方案，明确建设目标、重点任务、力量布局和体制机制，确定管理模式、服务模式的结构性改革任务等，以指导全国地理国情监测的开展。

（三）继续推进地理国情监测“进职责”，建立稳定的投入机制等。在地理国情监测工作发挥作用、产生影响的基础上，争取将地理国情监测纳入测绘地理信息部门的职能、机构、人员编制等的“三定”规定。同时，落实国务院同意地理国情监测立项时“由国家测绘地理信息局牵头组织实施地理国情监测工作，所需经费由中央财政和地方财政按承担的工作任务共同分担”的要求，探索建立地理国情监测纳入年度投资计划管理的有关措施。

（四）稳步推进测绘地理信息生产服务组织体系优化调整，借助事业单位分类改革，完善队伍布局和结构，建立专门从事地理信息分析的专业人才队伍。

附表1 省级测绘地理信息“十三五”规划关于地理国情监测任务内容的设想

说明：摘录的是已经印发的省级测绘地理信息“十三五”规划或基础测绘“十三五“规划。

附表2 省级测绘地理信息“十三五”规划关于地理国情监测机制建设内容

来源：国家测绘地信局测绘发展研究中心（版权归原作者及刊载媒体所有）

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编辑：胡方霞

审核：朱林烨

指导：万剑华教授(微信号wjh18266613129)